廣東德慶縣的農民郭金水最近很忙。還有兩三個月，自家3畝地種的柑橘就要成熟，地里的農活一樣都不能少。不過，跟往年不一樣的是，今年6月，郭金水從銀行貸款1萬來購買農資，用于抵押的正是這3畝地。

在以前，這幾乎是難以想象的。因為這與法律存在沖突。不過，十八屆三中全會之后出現了轉變�！稕Q定》提到，賦予農民對土地承包經營權抵押、擔保的權能。隨后，國務院下發(fā)文件，支持地方試點創(chuàng)新。

盡管目前相關法律修改尚處于膠著狀態(tài)，但是基于實踐的嘗試已經在各地陸續(xù)開展。不論是探索土地經營權的抵押擔保，還是嘗試集體建設用地流轉以及利益分成方式，作為改革開放的先鋒，廣東都在進行著自己的試探。

頒發(fā)農村土地承包經營權證后，作為廣東省首批開展的貸款業(yè)務，德慶縣是如何創(chuàng)新的？流轉集體土地的佛山等地，又是如何分配土地增值收益的？

日前，在中國大學生經濟調研活動期間，《第一財經（微博)日報》記者前往廣東調查采訪。這一活動由中國農業(yè)銀行與《第一財經日報》聯(lián)合主辦。

土地經營權流轉的市場化運作

驅車從縣城到農村，略顯平坦的鄉(xiāng)間小路曲折向前，小塊水田散布兩旁。不遠處的丘陵，草木蔥蘢。時值晌午，盡管天氣炎熱，四五十歲的農民仍然在田間忙碌。家有3畝地的郭金水告訴記者，“年輕人都去城里打工了�！�

經政策的推動，以及全國多地的嘗試，今年5月底，德慶縣也開始探索土地承包經營權抵押貸款試點。這是自去年《決定》提出，到今年國務院下發(fā)文件后，廣東省開展的首批相關貸款業(yè)務。郭金水的貸款即在這批貸款業(yè)務之列。

今年距1999年開始的第二輪土地承包結束還剩15年左右，銀行根據這個時間段土地的種植收益，每畝可貸款8000元到1萬元。對于這筆并不大的貸款，郭金水補充說，一則農民本就沒有太大的貸款需求，二則銀行也不可能放貸那么多給農民。

中國人民銀行德慶縣支行行長練可平對《第一財經日報》表示，這是根據德慶縣“山區(qū)縣”、“農業(yè)縣”的地理特點和“地塊小、貸款額度少”的實際情況決定的。根據中央的要求，德慶縣的金融機構在積極探索這一新的貸款業(yè)務。

如何抵押貸款，練可平解釋稱，確權是第一步。在給農民頒發(fā)農村土地承包經營權證的基礎上，依托縣域征信中心、各鎮(zhèn)農村產權管理和交易中心為支撐，實行借貸市場運作來開展農村土地承包經營權抵押業(yè)務。

事實上，郭金水所在的村已經完成土地確權。今年3月底，德慶縣選取兩個村開展試點工作。5月初，確權工作基本完成。隨后，農業(yè)銀行、農信社等金融機構為當地首批11戶農民發(fā)放土地承包經營權抵押貸款20萬。農業(yè)銀行肇慶分行也向該縣該項業(yè)務整體授信1000萬。

練可平說，對于這項業(yè)務，政府態(tài)度明確，堅持市場化運作。不參與、不干涉貸款的具體運作，完全由借貸雙方自主交易。政府也不指定哪家機構獨家經營，所有金融機構均可自主參與，公平競爭。

在征信環(huán)節(jié)，德慶縣通過整合分散在各部門的信用信息，促進信息共享，解決政銀企、政銀農之間的信息不對稱問題，對農戶進行信用評級，提供差別化的金融服務。

在評估環(huán)節(jié)，對貸款金額在100萬以內，其抵押物價值認定原則上不需要評估，由借貸雙方協(xié)商確定。金融機構根據當地國土部門提供的民間土地承包價格，按照一定的折扣率估價，實現交易市場化。

盡管首批只有11戶農民貸款20萬，不過為了完善試點工作，練可平建議，目前非常需要的是建立土地流轉中介組織，提供包括流轉信息、價格評估、法律咨詢、糾紛仲裁等服務，逐步培育和擴大農村土地流轉的需求和規(guī)模。

除此以外，為鼓勵金融機構積極參與這項業(yè)務，還要適度提高對該項業(yè)務貸款的不良容忍度，建立補償機制，比如風險基金或財政貼息制度，降低信貸風險，消除金融機構的風險顧慮。練可平說。

土地逐漸集中的十年

隨著市場經濟的發(fā)展，年輕人紛紛外出打工，過去單純依靠水稻種植的農業(yè)生產面臨轉型。由于有長達1300多年的種植歷史，德慶縣從2003年開始培育柑橘為當地的特色主導產業(yè)。柑橘收入也從此成為農民增收的主要來源。

近年來，由于柑橘效益不錯，對于1萬元的借貸，郭金水感覺，很輕松就可以還上的�！耙郧皼]有土地確權證的話，借錢需要找三個人來擔�！，F在直接拿著證就可以了。”

地處廣東省西部的德慶縣，“八山一水一分田”，是一個典型的農業(yè)縣、山區(qū)縣。全境耕地總面積21萬畝，農業(yè)人口31萬，人均不足0.7畝。零碎、分散是當地現狀。相當一部分的農戶承包地分散成10多塊，小的田塊不足0.1畝。

一部分原因是地形，另一個原因是分地。郭金水告訴記者，以前村集體分承包地的時候，為了公平，按照不同區(qū)位條件來劃分。比如地力肥瘦搭配等。自家的3畝地被分散成5塊。

不過，面對地塊零碎、分散的事實，通過土地流轉，從而達到擴大經營規(guī)模，這成了柑橘產業(yè)生產端的需要。官方數據顯示，目前德慶縣已經流轉耕地94262畝，占耕地總面積的45%。

德慶縣農業(yè)局副局長聶偉才對《第一財經日報》表示，如今土地以租賃、轉包、互換、轉讓、入股等方式進行流轉。根據統(tǒng)計，租賃仍然是主要形式，通過這種形式，土地經營權逐漸流轉到專業(yè)大戶手中�！傲鬓D后的土地，很少種水稻。主要是種植柑橘，也有少量蔬菜�！�

近十年來，通過土地流轉，德慶縣出現一批連片種植面積過百畝甚至幾百畝的柑橘種植大戶。這直接推動了規(guī)�；�經營。再加上通過“公司+基地+農戶”模式，多家柑橘種植、加工和流通企業(yè)參與，推進柑橘產業(yè)化經營的進程。

數據顯示，2012年，全縣柑橘總收入30億。僅柑橘一項，德慶縣的人均收入6969元。此前一年，全縣農民人均純收入11013元，成為廣東省首個非珠三角地區(qū)農民純收入破萬元的山區(qū)縣。

一位孔姓村民對記者表示，到基地（打工）肯定樂意了，因為除了流轉費外，每天的打工收入有七八十元。土地確權頒證后，即使流轉，也不用擔心。流轉租期結束后，承包地還是農民自己的。

為防止風險發(fā)生，聶偉才說，流轉費用，每年一結算，并且農民一般都會多押一年的流轉費。這樣即使種植大戶的經營出現難以預測的情況，至少流轉土地的農民收益不會受到損失。此外，農民還有打工的收入。

為什么不自己種呢？上述孔姓村民說，一方面，并不是每個村民都愿意去種，到大城市務工的收入比這要高多了。年輕人都是這樣選擇的。另一方面，也并不是所有農民都有資金、技術去支撐流轉后的規(guī)模經營，并且承擔相應風險。

佛山“南海模式” 集體建設用地流轉

因為地域經濟發(fā)展的不同，位于粵西的德慶縣，土地流轉多以承包地為主。但是，隨著經濟發(fā)展，各類經濟活動對建設用地的需求也越來越大。位于粵東的城市大多面臨集體建設用地的流轉。佛山、深圳便是如此。

7月底，位于佛山南海區(qū)的廣佛國際商貿城中心區(qū)（下稱“中心區(qū)”）正在加緊建設中。一期完成的項目中，陸續(xù)招商進來的店面已經開始營業(yè)，不時能夠發(fā)現開業(yè)打折的標語。與之隔著桂和路相望的是聯(lián)滘村民居。

這邊的高樓林立，那邊的社區(qū)民居。聯(lián)滘經聯(lián)社社長黃樹榮說，7年前，這里是廢舊塑料回收作坊所在地。當時，這塊占地1800多畝的地區(qū)，分布有2000多家廢舊塑料加工檔口。聯(lián)滘占了將近三分之二的土地。

由于此前村組沒錢自己開發(fā)，對投資者也沒特殊要求，基本上能帶來收益就租給人家。但是，這種無序開發(fā)導致惡果不斷。在排放大量廢水廢氣的同時，遍布的簡易廠房甚至一度使這里成為全省火災重點隱患區(qū)域。黃樹榮說。

事實上，聯(lián)滘的發(fā)展并非孤例。這是“南海模式”的產物。這一模式直接推動了南海等地的快速工業(yè)化。何為“南海模式”？簡單來講，村組通過出租集體土地給企業(yè)投資開發(fā)獲得租金收入，小組成員享受土地入股帶來的分紅。

不過，多年來，這種粗放的工業(yè)化模式導致南海可供開發(fā)的土地越來越少，且土地大多數集中在集體經濟組織中，不能進入市場流轉。于是，南海邁出了嘗試農村集體建設用地流轉的關鍵一步。

聯(lián)滘廢舊塑料時代終結于2007年1月。南海區(qū)通過連片改造，統(tǒng)籌開發(fā)，將傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)有色金屬產業(yè)與現代金融業(yè)融合，探索“金融+產業(yè)+科技”的路子。首個項目便是總投資約28億、占地139畝的廣東有色金屬交易中心。

佛山市南海區(qū)國土城建和水務局副局長潘汝海對《第一財經日報》表示，“連片改造，統(tǒng)籌開發(fā)”的模式，好處在于規(guī)避自主開發(fā)所帶來的缺乏規(guī)劃、產能低的問題，也解決了傳統(tǒng)工業(yè)園存在的土地資源、拆遷難和生活配套問題的限制。

在土地開發(fā)中，聯(lián)滘采用了多種模式。有采用建設用地轉國有出讓模式；也有出租給政府，再引入項目開發(fā)公司，實現了連片開發(fā)的模式；還有直接參與土地一級市場，以入股方式掛牌拍賣土地的模式。

1號地塊被保利以700萬元每畝的價格競得。這是聯(lián)滘集體建設用地轉國有然后出讓的地塊。按照相關政策，土地出讓金中的七成返還社區(qū)，在提留部分發(fā)展資金后，聯(lián)滘將大部分資金用于居民分紅及福利發(fā)放。

“當時，經聯(lián)社的每個股民都拿到了6萬元的土地出讓金�！秉S樹榮說。

位于中心區(qū)2、3號地塊的廣佛智城，是該中心區(qū)唯一一塊保留集體建設用地性質的土地。在這個項目中，聯(lián)滘社區(qū)與政府簽訂40年土地租約。之后政府將租約轉給廣佛智城，如今主打發(fā)展電商等都市型產業(yè)。

因為看到廣佛商貿城中心區(qū)開發(fā)的利好，黃樹榮說，聯(lián)滘主動參與到商貿城中心區(qū)5、6、7號地塊的開發(fā)中。以集體土地轉為國有建設用地進入市場，并按最終拍賣價格入股項目開發(fā)，換取三大地塊物業(yè)建筑面積35%的商業(yè)物業(yè)產權。

深圳首例“農地入市” 刷新利益分成格局

與南海區(qū)情況相似的是，深圳也面臨土地資源緊缺難題，需要尋求集體土地的制度突破。盡管經過1992年“統(tǒng)征”和2004年的“統(tǒng)轉”（深圳分別在1992年對關內土地進行“統(tǒng)征”以及在2004年對關外土地進行“統(tǒng)轉”,以實現深圳土地全部國有化），在體制上，深圳已經消除城鄉(xiāng)二元所有制，但是在全盤國有的土地之內，又形成了新的二元結構。

2013年11月21日，深圳市寶安區(qū)鳳凰社區(qū)一宗集體工業(yè)用地正式在深圳市土地房產交易中心掛牌交易。這成為深圳“農地入市”流通的首個試點。這塊邊角地原先被長期閑置，部分被用作臨時停車場和垃圾中轉站。

深圳市規(guī)土委對本報記者回應，2005年底，深圳已經完成“統(tǒng)轉”工作，原農村集體所有的土地已轉為國有。但實際上，這些土地仍然由原農村集體經濟組織繼受單位實際占有著，這次拍賣的就是這樣性質的土地。該類土地在城市化過程中，土地權益尚未充分厘清。

今年1月，深圳出臺《優(yōu)化資源配置促進產業(yè)轉型升級“1+6文件”》終于明確，原農村集體經濟組織繼受單位可申請以掛牌方式公開出(轉)讓土地使用權。這種首創(chuàng)的集體工業(yè)用地入市模式，是鳳凰社區(qū)進行試點的政策依據。

鳳凰社區(qū)如何分配利益？根據該宗土地出讓公告，該地塊70%的成交價款作為政府收益，30%的成交價款作為鳳凰社區(qū)收益。此外，地塊由競得人負責出資建設，項目建成后，鳳凰股份合作公司持有該項目總建筑面積的20%。

為了充分利用這次機遇，鳳凰社區(qū)還希望改變單一的出租經濟，以入股的形式搭上產業(yè)發(fā)展的快車。最終深圳方格集團競得該宗地塊并入駐后，根據協(xié)議，土地收益的一部分用來入股方格集團，占其9.5%的股權。鳳凰社區(qū)主任、鳳凰股份有限公司董事文永昌曾表示。

無疑，土地出讓收益按照相應比例由政府和原村集體共享，采取現金、物業(yè)等利益分成方式，實現了社區(qū)股份公司、企業(yè)、政府等多方共贏。這也糾正了以往土地溢價收益主要歸政府的利益劃分模式。

就鳳凰社區(qū)而言，“第一拍”的普遍意義在于，通過“招拍掛”手法重新利用閑置集體建設用地，交易價格公開透明，村民能夠獲得更多收益。而鳳凰社區(qū)的樣本意義更在于集體土地入市后的土地收益分配。