讓我們通過具體的案例，來看看在地方官員“故意不作為”的現(xiàn)實(shí)考量下，大中城市的經(jīng)濟(jì)適用房，是怎么“異化演變”的。
　　在建設(shè)部對(duì)外宣傳新的經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法的新聞通稿上，宣傳了幾個(gè)“積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，取得了明顯成效”地方的典型。其中江蘇和南京是新聞稿中唯一的一對(duì)被“點(diǎn)名表揚(yáng)”的省及省轄市。根據(jù)現(xiàn)已了解的材料，我們就先從這對(duì)“先進(jìn)”來剖析起。
　　江蘇省是“通稿”中第一個(gè)點(diǎn)名表揚(yáng)的典型，該省的情況究竟怎樣呢？讓我們看看江蘇省統(tǒng)計(jì)局的“官方資料”后，再下結(jié)論。據(jù)該局的有關(guān)統(tǒng)計(jì)分析材料，江蘇經(jīng)濟(jì)適用房“發(fā)展最好的時(shí)期”是在1999年。受“政策影響”，當(dāng)年全省經(jīng)濟(jì)適用房“占全部住宅投資額的比重達(dá)到峰值”——比例高達(dá)20.2%，高達(dá)48.8億元，。此后，經(jīng)濟(jì)適用房在江蘇的發(fā)展是一路下滑，據(jù)介紹，“2003年，江蘇省經(jīng)濟(jì)適用房投資占住宅投資的比重為6.8%，2004年這一比重降低到5.3%，2005年繼續(xù)回落到4.6%”，到了竟然連5%的比例都不到的地步。投資的比重如此，竣工面積上的頹勢(shì)也是“一瀉千里”。據(jù)資料，“2002年全省經(jīng)濟(jì)適用房竣工面積比2001年減少29.3%，”幅度之大，令人難以置信。2003年上半年，全省“經(jīng)濟(jì)適用房竣工面積僅占住宅的9.2%”。要知道，這個(gè)時(shí)候把經(jīng)濟(jì)適用房“修正”成“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”的18號(hào)文還沒公布，從政策的層面來說，經(jīng)濟(jì)適用房還擔(dān)當(dāng)著向80%以上城市居民提供住房的“歷史使命”。而到了2004年，也就是建設(shè)部把該省作為“積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)”典型例子進(jìn)行宣傳的當(dāng)年，江蘇全省經(jīng)濟(jì)適用房施工面積滑到了僅占全省“住宅施工面積的5.5%”，又“比上年同期減少4.2%”，面積只有544.6萬平方米。
　　江蘇省統(tǒng)計(jì)局在『“十五”時(shí)期江蘇房地產(chǎn)開發(fā)發(fā)展回顧』的統(tǒng)計(jì)分析材料中，曾經(jīng)把作為國(guó)家大力推廣發(fā)展的供房主體——經(jīng)濟(jì)適用房，和國(guó)家嚴(yán)厲控制的別墅和高檔公寓，從從1995年到2004年這十年間在全省的發(fā)展作了對(duì)比。
　　人們不難發(fā)現(xiàn)，從1999年開始該省的經(jīng)濟(jì)適用房不僅一路大幅下滑，而且作為理應(yīng)向80%以上普通市民提供住房的供房主體，在全省住宅投資所占比重，在2002年及以后的幾年里，竟然出現(xiàn)比只向占人口10%左右的高收入人群提供的別墅和高檔公寓的投資比重還要低“不可思議”的情況。而且據(jù)統(tǒng)計(jì)局的分析材料，就在這少得可憐的比例中，還有相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)適用房是“用于拆遷安置，真正對(duì)社會(huì)公開銷售的比例較低”。
　　那么，按照1998年國(guó)務(wù)院23號(hào)文房改的要求，各大城市對(duì)普通市民供應(yīng)的、面向社會(huì)公開銷售的經(jīng)濟(jì)適用房又是多少呢？就是“比較低”，又能低到一個(gè)什么地步呢？
　　南京是江蘇最主要的大城市，也是江蘇省的省會(huì)，它既是全國(guó)第一個(gè)喊出要“取消經(jīng)濟(jì)適用房”的城市，又是被建設(shè)部視為經(jīng)濟(jì)適用房搞得比較好、“表揚(yáng)有加”的“榜樣”。如此反差，“典型”的意義就不是他人所能比擬。那么，南京市的經(jīng)濟(jì)適用房的真實(shí)狀況又是如何呢？
　　據(jù)南京市有關(guān)部門的資深人士介紹，在開始房改后的1999年，該市的城建部門曾經(jīng)專門對(duì)究竟有多少居民符合中低收入者的要求、及有權(quán)購買經(jīng)濟(jì)適用房人口比例，搞了一個(gè)專項(xiàng)的調(diào)查。結(jié)果顯示，1999年在南京市市區(qū)的居民人口中，年收入在5萬元以上的高收入家庭，只占家庭總戶數(shù)的4.6%，人均月收入160元(當(dāng)年的南京城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn))以下的最低收入家庭也只占0.4%。而余下的95%，都是屬于中低收入家庭。就是說，根據(jù)國(guó)家的房改規(guī)定，南京市有95%的城市居民應(yīng)該享有政府提供的經(jīng)濟(jì)適用房的權(quán)利。
　　按理說，根據(jù)國(guó)家規(guī)定需要提供經(jīng)濟(jì)適用房的居民比例如此之大，那么作為“典型”的南京市應(yīng)該也為占人口95%的普通市民提供了相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)適用房了，但結(jié)果卻大相徑庭。
　　據(jù)介紹，在1998年7月國(guó)務(wù)院公布房改的23號(hào)文件以前，南京市還根據(jù)該市不少人均住房在2-6平方米的特困家庭，陸續(xù)分步的建了一些“解困房”。恰恰在23號(hào)文件發(fā)表、并強(qiáng)調(diào)了以經(jīng)濟(jì)適用房為新的住房供應(yīng)主體后，南京市的“經(jīng)濟(jì)適用房”就停下來“暫緩建設(shè)”了，并且還把原來已經(jīng)對(duì)外大張旗鼓宣傳和開始建設(shè)的長(zhǎng)巷和興隆兩大塊經(jīng)濟(jì)適用房住宅區(qū)，悄悄的改成了商品房小區(qū)。據(jù)介紹，僅長(zhǎng)巷住宅區(qū)規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)適用房總的面積，就高達(dá)100萬平方米，加上興隆的經(jīng)濟(jì)適用房住宅區(qū)，總共有120多萬平方米以上的在建或?qū)⒔ń?jīng)濟(jì)適用房就這樣搖身一變成了商品房。盡管在2001年初的建設(shè)部的 “經(jīng)驗(yàn)交流”中，這兩大住宅區(qū)，還是掛著“經(jīng)濟(jì)適用房”的牌子。
　　如果不是2000年8月當(dāng)時(shí)的南京市房管局長(zhǎng)召開新聞發(fā)布會(huì)，宣布南京市將逐步取消經(jīng)濟(jì)適用房，公開向中央的“經(jīng)濟(jì)適用房為新的供房主體”政策叫板，并由此引發(fā)全國(guó)的一片嘩然和建設(shè)部的嚴(yán)厲叱責(zé)而被迫在“文字上”“繼續(xù)經(jīng)濟(jì)適用房政策”，經(jīng)濟(jì)適用房在南京也許早就是“灰飛煙滅”了。正是在媒體和國(guó)家建設(shè)部的“高壓之下”，直到2001年8月21日，南京市才出臺(tái)了第一個(gè)經(jīng)濟(jì)適用房方面的正式文件——“關(guān)于建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)?yōu)先解決低收入家庭住房困難的實(shí)施意見”。據(jù)有關(guān)人士透露，“優(yōu)先解決低收入”一詞還是經(jīng)過“反復(fù)推敲”才“圈定”的。而這一“優(yōu)先”，就把經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)對(duì)象限制在“家庭人均收入在我市上一年人均年收入60%以下，且家庭人均住房使用面積在8平方米(含)以下的住房困難家庭”。這是解困房還是經(jīng)濟(jì)適用房明眼人一眼就可看出。也許南京的有關(guān)官員以為老百姓對(duì)“復(fù)建房、解困房、拆遷安置房、安居房、經(jīng)濟(jì)適用房…很難說清楚”(南京市房管局官員在取消經(jīng)濟(jì)適用房新聞發(fā)布會(huì)上“語錄”)，南京的“經(jīng)濟(jì)適用房”的“帽子游戲”由此開始。
　　在政策上進(jìn)一步“卡住”了可能購買“解困式經(jīng)濟(jì)適用房”人群的口子后，南京的這項(xiàng)新的“經(jīng)濟(jì)適用房政策”的具體實(shí)施還是在拖在了近一年后(也就是房管局長(zhǎng)宣布取消經(jīng)濟(jì)適用房后近兩年的時(shí)間)才正式開始。據(jù)相關(guān)負(fù)責(zé)人士介紹，從2002年7月11號(hào)到2003年的8月31日，南京市共分三批面向低收入者合計(jì)提供了6486戶“解困式經(jīng)濟(jì)適用房”。 其中不僅“超過70%的還是拆遷戶”，而且“低收入者”又在具體的“供應(yīng)細(xì)則”中進(jìn)一步被限定在“家庭人均月收入在市政府公布的本市最低工資標(biāo)準(zhǔn)以下”。而從2003年9月開始至今，南京市連原來“優(yōu)先供應(yīng)”的低收入者買“解困型經(jīng)濟(jì)適用房”的大門也被徹底關(guān)上了，全市的“經(jīng)濟(jì)適用房”只向拆遷戶“統(tǒng)一調(diào)劑供應(yīng)”。據(jù)有關(guān)材料，南京市這幾年的拆遷戶數(shù)呈現(xiàn)暴漲之勢(shì)。2001年南京市拆遷居民為1.3萬戶，2002年近1.9萬戶，2003年拆遷居民戶數(shù)更是達(dá)到2.4萬多戶，拆遷房屋面積179萬平方米。到了2004年，南京“僅市政建設(shè)項(xiàng)目拆遷的總戶數(shù)就約有2.6萬戶，實(shí)施貨幣化拆遷的總面積達(dá)400萬平方米”。2005年南京的拆遷戶官方的說法為1.5萬戶，而今年雖然該市建委公布的年度拆遷計(jì)劃是1.5萬戶、300萬平方米，但僅從南京市江南八區(qū)區(qū)級(jí)政府上報(bào)的拆遷戶數(shù)就高達(dá)5.1萬戶、面積高達(dá)860萬平方米，比上年全市銷售的806萬平方米商品住宅房還要多50多萬平方米。以此推算，南京市這幾年僅應(yīng)付拆遷“救急”所需要的拆遷安置房就應(yīng)該在1000萬平方米以上。而近幾年經(jīng)過“大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房以后”，南京市每年可供的“拆遷型的經(jīng)濟(jì)適用房”(真名應(yīng)該是“拆遷安置房”)也只能在100多萬平方米上下。政府“施舍”的“經(jīng)濟(jì)適用房”和市場(chǎng)被逼的剛性需求(大規(guī)模拆遷)差距之大，導(dǎo)致的結(jié)果就是低收入者也只能被關(guān)在了“經(jīng)濟(jì)適用房”的大門之外。
　　在這里有一個(gè)值得玩味的現(xiàn)象是，盡管從2003年9月后南京市就沒有向市民提供過23號(hào)文件所定義的“經(jīng)濟(jì)適用房”，但在南京有關(guān)方面的“政績(jī)”欄上，所謂的“經(jīng)濟(jì)適用房”發(fā)展卻出現(xiàn)了倍增的勢(shì)頭，從過去的幾萬、十幾萬、幾十萬，一下子“跳”到了上百萬平方米，大量應(yīng)急的拆遷房堂而皇之的“戴上”了經(jīng)濟(jì)適用房的帽子，不僅可以“遮無經(jīng)濟(jì)適用房之丑”，而且還成了了建設(shè)部的“表彰對(duì)象”。
　　但從“解困”(人均居住面積在幾個(gè)平方米之下)到“救窮”(低收入者)，直到最后只管“窮＋急”(拆遷無房戶和補(bǔ)償款不可能在市場(chǎng)上買到基本像樣房子的)，南京市的“經(jīng)濟(jì)適用房”政策“演繹”至今，更像是一個(gè)不斷“卸包袱”、不斷減少政府義務(wù)的過程：
　　在一個(gè)市區(qū)人口達(dá)到400萬左右的大城市里，剝離 “拆遷安置”的因素，多年來“經(jīng)濟(jì)適用房”的發(fā)展，只滿足了不到2000戶(6000人左右)的低收入市民購房需求，僅僅只占到全部市區(qū)人口的0.15%；在按照國(guó)家政策規(guī)定可以購買經(jīng)濟(jì)適用房的“中等”和“中低”收入的360萬以上的市民中，基本上沒人買到政府根據(jù)國(guó)家政策應(yīng)該提供的經(jīng)濟(jì)適用房，供應(yīng)主體對(duì)象的滿足率多年為零，這就是一個(gè)真實(shí)的“南京經(jīng)濟(jì)適用房模式”。人們不禁要問，在“以民為本、執(zhí)政為民”的今天，地方官員為什么在維護(hù)民生和民利方面的“政績(jī)考卷”上，就那么不怕當(dāng)“白卷高官”呢？
　　據(jù)了解，南京的有關(guān)方面之所以對(duì)“經(jīng)濟(jì)適用房”如此“苛刻”，有著其“特定的認(rèn)識(shí)”。
　　按照有關(guān)人士的說法：“如果市政府要拿出70-80%建房土地都是用來搞經(jīng)濟(jì)適用房，那還搞什么商品房、搞什么房地產(chǎn)市場(chǎng)？而沒有房地產(chǎn)市場(chǎng)，政府又拿什么錢來搞發(fā)展？”。這就是相關(guān)官員的基本思維定位，似乎離開了老百姓住房的土地使用權(quán)出讓金買賣和高房?jī)r(jià)下的稅收，南京的發(fā)展就無從談起。所以從一開始南京的相關(guān)官員就認(rèn)為“國(guó)家的這項(xiàng)(向普通市民供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房)政策錯(cuò)了”。正是基于此，南京的相關(guān)方面在考慮經(jīng)濟(jì)適用房的盤子時(shí)，“第一要素”不是考慮百姓的利益有沒有受損、國(guó)家的政策是不是得以落實(shí)，而是根據(jù)“與民爭(zhēng)利的發(fā)展?jié)撘?guī)則”及政績(jī)導(dǎo)向的要求，在定下“經(jīng)營(yíng)城市”、買賣土地?fù)Q市場(chǎng)規(guī)模后，再來考慮還有多少地皮、必須蓋什么樣的“經(jīng)濟(jì)適用房”。制定經(jīng)濟(jì)適用房政策的“潛規(guī)則”就是：首先是大幅縮小可能買經(jīng)濟(jì)適用房的人群，從“解困”到“救窮”，直到“救急”，走的就是這條路；第二，通過“政策錯(cuò)位”的辦法，使可以享受購買“經(jīng)濟(jì)適用房”的人群，有經(jīng)濟(jì)能力購買的只占不多的比例，進(jìn)一步縮小“經(jīng)濟(jì)適用房”供應(yīng)的盤子。比如，按政策規(guī)定可以買經(jīng)濟(jì)適用房的，以地方的“土政策”把他們驅(qū)趕到商品房市場(chǎng)；可以享受廉租房的，叫他們?nèi)ベI經(jīng)濟(jì)適用房。很多人根本就買不起，又使得連解困式的經(jīng)濟(jì)適用房也可以大幅減少。這種經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)施潛規(guī)則的一個(gè)核心，就是 “以地定策”，使政府的土地出讓金獲取最大化。導(dǎo)致的最直接的結(jié)果，就是市民居住權(quán)利最小化。這就是整個(gè)問題的核心所在。
　　實(shí)事求是的說，南京雖然在經(jīng)濟(jì)適用房上搞張冠李戴的“帽子戲法”，但畢竟還屬“軟抗”，還是想戴“經(jīng)濟(jì)適用房”的帽子。與此成強(qiáng)烈對(duì)比的是，離南京300公里外的中國(guó)人口最多的城市——上海，對(duì)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)適用房政策“抵抗度”，就來得“硬氣”的多。在上海的房地產(chǎn)市場(chǎng)上，“經(jīng)濟(jì)適用房”早已成為了一種“過去式”。據(jù)報(bào)道，國(guó)家以經(jīng)濟(jì)適用房為主體的供房的政策實(shí)行后，上海取消了商品住宅的用地劃撥，也就是說，經(jīng)濟(jì)適用房被“行政的力量”驅(qū)趕出局。在上海一般價(jià)格最低的配套商品房和中低價(jià)普通商品房，不是要付土地出讓金，就是須補(bǔ)交綜合地價(jià)款。上海的市民，要擁有或改善自己的居住權(quán)利和條件，就必須首先買得國(guó)有土地的使用權(quán)。上海人，成了自己土地上的“棄兒”。
　　就在上海把經(jīng)濟(jì)適用房堵在門外之時(shí)，北京的經(jīng)濟(jì)適用房成了房地產(chǎn)市場(chǎng)被“高度關(guān)注”的中心。據(jù)新華社和中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)的有關(guān)報(bào)道，1998年至2005年底，北京市批準(zhǔn)集中建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用住房竣工面積超過1760萬平方米，供應(yīng)量大概占全部房屋供應(yīng)量的10%； 2003年后，北京每年更是以不少于300萬平方米的建設(shè)計(jì)劃擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用住房的供給，一舉使北京成為在全國(guó)所有的城市中“經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)建筑規(guī)模最大的城市”。
　　北京的經(jīng)濟(jì)適用房的一個(gè)最大的特點(diǎn)，就是承認(rèn)了“中等收入者”和“中低收入者”擁有購買經(jīng)濟(jì)適用房的權(quán)利。在北京，年收入6萬元以下家庭都可以購買經(jīng)濟(jì)適用房，此外，經(jīng)濟(jì)適用房在“質(zhì)”上也有“適用、經(jīng)濟(jì)、美觀、安全、衛(wèi)生、便利”的要求，符合北京市“九五”住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。這可謂是在大城市中對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房政策貫徹“最好的”地方(也許這和北京的首都特點(diǎn)及國(guó)家機(jī)關(guān)眾多不無關(guān)系)。但盡管北京的1760萬平方米經(jīng)濟(jì)適用住房共解決了北京70.4萬多人(以人均25平方米計(jì)算)的住房問題，但“10%的力量”畢竟能量有限，離80%的人群主體還有太大的差距。這是造成“千軍萬馬”排隊(duì)爭(zhēng)搶經(jīng)濟(jì)適用房的根本原因。此外，在北京市的部分經(jīng)濟(jì)適用房中，由于部分是把地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)原來準(zhǔn)備作為商品房開發(fā)的普通住宅項(xiàng)目調(diào)整為經(jīng)濟(jì)適用住房，所以北京相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格，比不少中等城市的商品房?jī)r(jià)還要高，盡管這也叫“經(jīng)濟(jì)適用房”，但它實(shí)屬“變味的產(chǎn)物”。目前，由于在奧運(yùn)建設(shè)牽涉的拆遷戶面廣量大，北京現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)適用房也只是面向拆遷戶“定向銷售”，但愿這只是一時(shí)的應(yīng)急之舉。
　　比較和分析上述城市的經(jīng)濟(jì)適用房現(xiàn)狀，比不代表什么城市做得最差，其他城市就做得更好，經(jīng)濟(jì)適用房存在的問題是全國(guó)的普遍現(xiàn)象。但“天地之間有桿秤，秤砣便是老百姓”。什么時(shí)候百姓的份量及他們的話語權(quán)、影響力“重”到民大于天，，什么時(shí)候就是經(jīng)濟(jì)適用房問題的解決之日。
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