發(fā)改委下放投資審批權“繞開”鋼鐵水泥

盡管新一屆國務院已經(jīng)將“下放、取消投資審批權限”作為執(zhí)政承諾向社會公示，但事關國家發(fā)改委放權的《政府核準投資項目目錄》(下稱《目錄》)在歷經(jīng)將近5年的修訂之后，至今尚未出臺。

目前，國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司正就此項工作緊張協(xié)調(diào)，而在“下放、取消”投資審批權的大背景下，鋼鐵、水泥、電解鋁等“兩高一資”產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)的投資審批權限并不在下放之列。而高新產(chǎn)業(yè)投資審批權將下放至地方政府，并最終逐步實現(xiàn)由企業(yè)自主決策。

實際上，從2009年國務院決定修訂《目錄》開始，向“市場放權”的思路就已經(jīng)漸趨明朗。然而，由于4萬億經(jīng)濟刺激計劃的出現(xiàn)，原有的《目錄》修訂和向市場放權的步驟被打亂。而伴隨新一輪行政體制改革，大幅減少和下放行政審批事項，真正向市場放權，將成為政府職能轉(zhuǎn)變的突破口。

分類放權

“鋼鐵、水泥等涉及經(jīng)濟結構調(diào)整的行業(yè)，核準權可能不會下放，而高新技術行業(yè)可以下放到地方，甚至企業(yè)直接備案即可�！敝袊�投資協(xié)會會長、國家發(fā)改委投資研究所原所長張漢亞在接受《中國經(jīng)營報》記者采訪時表示。此時，事關如何放權的《目錄》正在緊張修訂當中。

記者了解到，《目錄》的修訂工作由國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司牽頭進行。張漢亞向記者表示，他并不清楚新的《目錄》將在何時下發(fā)。目前，中央地方各級政府執(zhí)行的是2004年由國家發(fā)改委制定的《目錄》。

3月18日，國務院總理李克強主持召開新一屆國務院第一次常務會議，研究加快推進機構改革，重點是抓緊把政府職能轉(zhuǎn)變的各項任務落到實處。會議提出，今年各部門要按季度列出工作時間表，扎實推進改革。其中，減少和下放一批投資審批事項，發(fā)布新修訂的《目錄》。

“由國家發(fā)改委審批的，下放到各省，各省再將需要核準的項目改為備案，這是以后發(fā)展的趨勢。”張漢亞認為，“未來投資審批的發(fā)展方向，是更多地依靠法制手段而不是審批制度�！�

截至2009年，《目錄》中，需由政府審批的投資項目約占20%，遠遠高于現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家7.5%的一般水平。

國務院總理李克強在十二屆全國人大閉幕后會見中外記者時表示，國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上。“說白了，就是市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事�！崩羁藦娬f。

國家信息中心經(jīng)濟預測部宏觀經(jīng)濟研究室主任牛犁表示，投資審批權減少和下放，不會一步到位，而是一步步放，逐步讓市場發(fā)揮作用�！跋路磐顿Y審批權，這是改革投資體制的需要，是協(xié)調(diào)政府與市場、政府與社會之間的關系�！�

5年修訂難出臺

“實際上，《目錄》從2004年發(fā)布之后就提出要改，但直到現(xiàn)在還沒有發(fā)布新的《目錄》�！睆垵h亞向記者表示。2004年7月25日，經(jīng)過多年醞釀、幾易其稿的《國務院關于投資體制改革的決定》(下稱《決定》)正式發(fā)布，其中核心是改革項目審批制度，確立了企業(yè)投資的主體地位�！稕Q定》明確，對于企業(yè)投資，不使用政府投資的，一律不再實行審批制，但將區(qū)別情況實行核準制和備案制；使用政府投資的，仍將審批。

《目錄》就是作為《決定》附件同時發(fā)布的，《目錄》明確實行核準制的投資項目范圍，劃分各項目核準機關的核準權限，即包括農(nóng)林水利、能源、交通、電信產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)、外商投資等在內(nèi)的十三個領域，按不同規(guī)模，分別由國務院投資主管部門和地方投資主管部門“核準”。

《決定》當時被視為我國投資體制改革的破題之舉，兩個月后，《企業(yè)投資項目核準暫行辦法》出臺。

但實行核準制的投資項目范圍并不是一成不變的，企業(yè)的投資主體地位，還須與經(jīng)濟結構調(diào)整、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變緊密結合。國家發(fā)改委投資研究所副所長汪文祥告訴記者，根據(jù)經(jīng)濟運行情況和宏觀調(diào)控，《目錄》原則上需要適時調(diào)整修訂，但需要報國務院審批。

“2010年經(jīng)濟過熱，投資審批權不僅沒放，還加重審批，《目錄》的修訂只能往后推。目前我國經(jīng)濟發(fā)展平穩(wěn)，發(fā)布新的《目錄》、減少和下放一批投資審批事項時機成熟�！睆垵h亞說。

據(jù)記者了解，國家發(fā)改委曾多次修訂《目錄》，可謂“一波三折”。

2007年12月，時任國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司副巡視員羅國三在一次接受媒體專訪時曾表示，已就《目錄》提出了修訂建議，擬對“兩高一資”項目的管理方式從備案改為核準，報請國務院批準后執(zhí)行。

而彼時的投資形勢是，當年前11個月我國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長26.8%，投資在高位運行；一些高耗能、高排放行業(yè)投資增長過快；新開工項目增加過多，違法違規(guī)建設情況仍較嚴重，有相當一部分項目在環(huán)評、用地、項目審核方面存在問題。

這也意味著，當年及此后很長一段時期，我國都面臨著十分艱巨的控制投資過快增長的任務。而修訂《目錄》，無疑成為控制投資膨脹的有效舉措之一。

但這一修訂動作并未有下文。

4萬億阻礙“政府放權”

直到2008年，減少微觀管理事務和具體審批事項，及時修訂調(diào)整《目錄》，大幅提高國家核準項目的規(guī)模(限額)標準，縮小投資審核范圍，下放投資審核權限被寫進國家發(fā)改委的“三定”方案中。

按照“三定”方案，《目錄》的修訂建議需由國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司提出，原則上每兩年修訂一次。

記者從國家發(fā)改委了解到，2009年，國家發(fā)改委再次提出《目錄》的修訂建議，并于當年4月底上報國務院。按照修訂建議，國家發(fā)改委的核準事項大幅縮減，下降約60%，地方和部門的核準權限擴大。

據(jù)媒體報道，2009年修訂建議還把部分投資權“平移”給國務院其他五部門。不過和2007年類似，此修訂建議直到2011年，仍然處于“待批”狀態(tài)。張漢亞告訴記者，某一部委向國務院上報文件，需要向其他部委征求意見，若有不同意見，文件暫時就不能出臺。

“《目錄》一直在修訂，但一直未公開，說明修訂工作實際上也是部門之間、中央和地方之間艱苦的談判、協(xié)商、責權分配的過程。如果涉及部門間的職責分配問題，僵持不下就可能被擱置。而在與地方協(xié)調(diào)上，也可能被認為發(fā)改委收權較多。”張漢亞分析說。

而事實上，左右《目錄》只“修訂”不“公布”更重要的原因，恐怕是近幾年國內(nèi)不斷變化的經(jīng)濟大環(huán)境。2008年底，為擴大內(nèi)需，中央提出實施總額4萬億元的兩年投資計劃，緊接著又實施了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃。

4萬億經(jīng)濟刺激計劃，使得2009年、2010年的GDP增速分別達到9.1%、10.4%，不過經(jīng)濟過熱問題也同時出現(xiàn)，在地方的投資中，鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)盲目擴張，風電設備、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)重復建設問題顯現(xiàn)。

此后，收緊審批權隨之而來。2010年6月18日，國家發(fā)改委發(fā)出通知，稱在國家出臺明確的產(chǎn)業(yè)政策之前，煤制天然氣及配套項目由國家發(fā)展改革委統(tǒng)一核準。各級地方政府不得擅自核準或備案煤制天然氣項目。而此前，部分項目在各地自治區(qū)和省級發(fā)改委備案后即開工建設。

而2011年，國家能源局對風電行業(yè)開始回收地方審批權，要求各省核準風電項目前須先向國家能源局上報核準計劃。不過風電、煤制天然氣收權的同時，部分領域的投資也放權，比如境外投資。2011年，國家發(fā)改委發(fā)文，稱中方投資額3億美元及以上的資源開發(fā)類、中方投資額1億美元及以上的非資源開發(fā)類境外投資項目，由國家發(fā)改委核準。而此前，這兩個數(shù)字分別為3000萬美元和1000萬美元。

記者注意到，近幾年，諸多與投資審批權相關的修訂，均以部門文件形式發(fā)布，但并未修訂到《目錄》本身。