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25年前，鄧小平首次提出能源“是經(jīng)濟(jì)的頭等大事”，能源如今的地位有過之而無不及。能源主導(dǎo)著中國(guó)的外交、國(guó)防和經(jīng)濟(jì)政策：它影響著中國(guó)與中東、非洲和中亞的關(guān)系；它決定著中國(guó)軍隊(duì)如何發(fā)展、保衛(wèi)珍貴的能源供給線；也為中國(guó)處于躁動(dòng)期的廣大人口提供了更多更好的就業(yè)機(jī)會(huì)。 因此中國(guó)國(guó)內(nèi)能源規(guī)劃長(zhǎng)年以來如此混亂的狀態(tài)就更加令人不解了。最近中國(guó)在國(guó)際能源領(lǐng)域的一系列活動(dòng)受到了廣泛關(guān)注──2003年中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司(China National Petroleum Corporation)在哈薩克斯坦收購北里海項(xiàng)目(North Caspian Sea Project)失敗、2004年俄羅斯擱置安加爾斯克至大慶的輸油管線計(jì)劃以及2005年中國(guó)海洋石油總公司(China National Offshore Oil Corp.)競(jìng)購美國(guó)石油巨頭優(yōu)尼科(Unocal)未能成功，而中國(guó)國(guó)內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)的缺陷得到的國(guó)際關(guān)注與此相比卻少得多。不過，隨著中國(guó)能源需求的增長(zhǎng)以及中國(guó)國(guó)際性能源企業(yè)繼續(xù)在全球迅猛擴(kuò)張，這種情況將很快改變。只要仔細(xì)觀察，關(guān)注中國(guó)能源領(lǐng)域的人們就不難發(fā)現(xiàn)：中國(guó)面臨的許多核心問題都源于中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)自身的體制紊亂。 首先，我們有必要了解中國(guó)背景下的“能源產(chǎn)業(yè)”意味著什么。美國(guó)等西方國(guó)家的政府監(jiān)管但并不直接經(jīng)營(yíng)本國(guó)的石油和天然氣資產(chǎn)，而中國(guó)卻仍然保持著社會(huì)主義傳統(tǒng)：擁有并控制著大型能源企業(yè)──盡管這些能源企業(yè)通過最近的首次公開募股(IPO)實(shí)現(xiàn)了部分私有化。中國(guó)企業(yè)因?yàn)镮PO得以和�？松�美孚(Exxon Mobil Corp.)、英國(guó)石油(British Petroleum)等西方石油公司結(jié)為戰(zhàn)略伙伴，獲得這些公司寶貴的戰(zhàn)略指導(dǎo)和專業(yè)知識(shí)，而且通過出售少數(shù)──也就是非控股股權(quán)還可以獲得數(shù)十億美元的收入。 這種有悖于自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為意味著中國(guó)政府必須對(duì)這些作為經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全部門延伸的大型能源企業(yè)進(jìn)行微觀管理。這個(gè)任務(wù)似乎需要一個(gè)龐大的、有能力掃清政治障礙的集權(quán)機(jī)構(gòu)，不過這類機(jī)構(gòu)在中國(guó)從未出現(xiàn)過，在可預(yù)見的未來恐怕也不會(huì)成為現(xiàn)實(shí)。 這并不是說中國(guó)政府沒有嘗試過建立中央能源機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的組織結(jié)構(gòu)幾十年來經(jīng)歷了一次次變革。不過這些變革大多只是表面功夫。人員嚴(yán)重不足、機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置、爭(zhēng)權(quán)奪利和官僚作風(fēng)阻礙著中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中國(guó)能源管理體制在集權(quán)化和分散化間搖擺不定，沒有人為這個(gè)體制的各種失誤負(fù)責(zé)。鑒于這種混亂狀態(tài)，有關(guān)中國(guó)正在考慮21世紀(jì)最大的國(guó)家安全問題的說法顯得很是滑稽。 自1993年中國(guó)首次成為石油凈進(jìn)口國(guó)以來，中國(guó)的石油消費(fèi)幾乎每年都在以近4.9%的速度穩(wěn)步增長(zhǎng)──這個(gè)增速在全球首屈一指。2003年，中國(guó)超過日本成為全球第二大石油產(chǎn)品消費(fèi)國(guó)。自2000年以來，全球石油需求增長(zhǎng)的約40%來自中國(guó)。新華通訊社(Xinhua News Agency)預(yù)計(jì)到2020年，中國(guó)每年的石油進(jìn)口量將達(dá)到5億噸以上，比2005年增長(zhǎng)近3倍，而到2025年，中國(guó)的石油進(jìn)口量將超過整個(gè)歐洲大陸。 為了迎接這個(gè)挑戰(zhàn)，中國(guó)在2003年制定了看似革命性的“21世紀(jì)石油戰(zhàn)略”， 這項(xiàng)耗資1,000億美元的戰(zhàn)略目的在于建立“未來石油戰(zhàn)略體系”。它是中國(guó)第十個(gè)五年計(jì)劃（2001-2005）的重點(diǎn)，計(jì)劃中公開表達(dá)了“能源安全”的概念。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心(Development Research Center of China's State Council)編寫了更為詳細(xì)具體的《中國(guó)能源綜合發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究》(National Energy Strategy and Policy Report)。這兩份文件說明中國(guó)政府對(duì)能源安全問題采取了更為負(fù)責(zé)的態(tài)度。 雖然有了這樣一個(gè)新的、革命性的能源戰(zhàn)略，但真正的改革卻舉步維艱。單一的中央能源部門缺失令許多人困惑，不過當(dāng)我們回顧中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷史時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，僅僅在政府結(jié)構(gòu)中插入一個(gè)能源部門難以解決監(jiān)管問題。 中國(guó)第一個(gè)能源部門──燃料工業(yè)部(Ministry of Fuel Industries)于1955年成立，主管煤炭、電力和石油工業(yè)建設(shè)。1970年，這三個(gè)部門又合并為新的燃料化學(xué)工業(yè)部(Ministry of Fuel and Chemical Industries)，由于此時(shí)的中國(guó)正處在文化大革命(Cultural Revolution)的動(dòng)蕩年代，這個(gè)部門幾乎沒有任何實(shí)權(quán)。燃料化學(xué)工業(yè)部五年后解散。 作為鄧小平政府機(jī)構(gòu)改革的一部分，中國(guó)在1988年首次成立了能源部(Ministry of Energy)。不過這個(gè)名稱容易讓人產(chǎn)生誤解：雖然能源部在名義上主管整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)，但實(shí)際上中國(guó)大多數(shù)能源實(shí)體是由其他政府機(jī)構(gòu)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)的，最主要的有國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)(State Planning Commission)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)(State Economic and Trade Commission)──某些情況下由這兩個(gè)機(jī)構(gòu)共同管理。1993年，這種職能重疊變得難以調(diào)和，于是能源部──和從前的能源管理機(jī)構(gòu)一樣，被解散了。 此后5年間，制定能源政策的責(zé)任落在了包括國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)和對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部(Ministry of Foreign Trade and Economic Cooperation)等許多行政部門身上。雖然20世紀(jì)90年代國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)在能源領(lǐng)域的作用增強(qiáng)，成為最重要的能源產(chǎn)業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)審批所有重大能源項(xiàng)目投資、制定能源價(jià)格，但因?yàn)楣倭抛黠L(fēng)和門戶之見，這個(gè)機(jī)構(gòu)的作用還是打了折扣。20世紀(jì)90年代末，這種管理體制注定再次觸礁。幾年內(nèi)，上面提到的三個(gè)部門都不復(fù)存在。 1998年──同年中國(guó)對(duì)國(guó)有石油和天然氣公司進(jìn)行了大規(guī)模重組，中國(guó)政府再次試圖加強(qiáng)能源管理，不過并未取得成功。在此次重組中，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)更名為國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)(State Development Planning Commission)，它承擔(dān)了原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)的大部分職能。不過可以想見，這引發(fā)了國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、仍然活躍的國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)和新部門國(guó)土資源部(Ministry of Land Resources)的新一輪爭(zhēng)權(quán)奪勢(shì)。 2003年之前，在新的石油戰(zhàn)略的推動(dòng)下，權(quán)力斗爭(zhēng)最終塵埃落定：國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)解散、其剩余部分和國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)合并組成國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(National Development and Reform Commission)。國(guó)家發(fā)改委下設(shè)能源局，這顯示了它的影響力。如今國(guó)家發(fā)改委的實(shí)力無人能及，于是能源局從名義上接管了中國(guó)的能源產(chǎn)業(yè)。 雖然能源局的地位有所上升，但這并不是管理中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的一個(gè)長(zhǎng)期可行的辦法。這是因?yàn)槟茉淳值囊?guī)模很小──20多個(gè)中層干部管理著資產(chǎn)近11萬億元（1.33萬億美元）的產(chǎn)業(yè)。另外，能源局的工作重點(diǎn)集中在石油領(lǐng)域。這意味著仍由各類地方和省級(jí)部門管理的中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)沒能得到應(yīng)有的重視，由于缺乏清晰的中央管理體制，天然氣產(chǎn)業(yè)遭到的損失也可能更大。同樣，大部分電網(wǎng)也是省內(nèi)傳輸，沒有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。雖然取得了一些進(jìn)步，但中國(guó)仍然缺少單一、標(biāo)準(zhǔn)化的國(guó)家電網(wǎng)。 自2005年4月起，中國(guó)推出了許多臨時(shí)措施。首先，成立了部級(jí)單位國(guó)家能源辦公室(State Energy Office)。該辦公室由國(guó)家發(fā)改委主任馬凱掛帥，責(zé)任是為中國(guó)的能源政策制定統(tǒng)一計(jì)劃、監(jiān)督中國(guó)國(guó)有石油公司以及建立戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。 不過僅僅兩周之后，中國(guó)政府在2005年5月初又在此之上成立了由總理溫家寶和副總理黃菊、曾培炎掛帥的國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，該機(jī)構(gòu)主管整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)，包括新成立的國(guó)家能源辦公室。有報(bào)告稱，這么做的原因是希望溫家寶總理為首的這個(gè)能源領(lǐng)導(dǎo)小組能夠獲得“比國(guó)家發(fā)改委能源局更多的政治支持”。 顯而易見，由中國(guó)最繁忙的領(lǐng)導(dǎo)人組成的這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組并不能徹底解決中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)面臨的問題。那么解決方法到底會(huì)是什么呢？中國(guó)政府至少表明了它們不會(huì)做什么：中國(guó)反復(fù)重申“在可預(yù)見的將來”沒有重新組建能源部的計(jì)劃。根據(jù)中國(guó)媒體2004年11月的報(bào)導(dǎo)，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人排除了在2008年之前設(shè)立能源部的可能性，2005年5月中國(guó)政府對(duì)此再次作出了同樣的表態(tài)。 另外，出乎大多數(shù)分析師的預(yù)料，新的國(guó)家能源辦公室將不會(huì)與能源局合并或者取代國(guó)家發(fā)改委能源局。兩個(gè)機(jī)構(gòu)將各司其職：國(guó)家能源辦公室主要負(fù)責(zé)決策，而能源局則負(fù)責(zé)實(shí)施。這種權(quán)力分配是否將演變?yōu)橐粓?chǎng)惡夢(mèng)還不得而知。 何時(shí)中國(guó)的能源體制才能最終確定也是個(gè)未知數(shù)。2005年10月，國(guó)家發(fā)改委宣布，至少要在兩年以后才會(huì)起草能源安全方面的法律──而煤炭、電力、節(jié)約能源等具體領(lǐng)域已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)法律。也許這僅僅是因?yàn)橹袊?guó)有信心在前進(jìn)道路上解決這些問題，這么想也許沒錯(cuò)，不過經(jīng)歷了近半個(gè)世紀(jì)的挫折后，中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻。 （編者按：作者米勒(Leland R. Miller)是紐約Sidley Austin LLP的律師，針對(duì)中國(guó)能源問題著述頗多。他曾擔(dān)任美中經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)(U.S.-China Economic & Security Review Commission)研究員。）