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智利右轉(zhuǎn)背景下礦業(yè)政策面臨新一輪審視
隨著右翼政府準備就職，智利進入新的政治階段，這個全球最大銅生產(chǎn)國的礦業(yè)政策受到新一輪審視。
近年來，犯罪和移民問題日益引發(fā)擔憂，尤其是委內(nèi)瑞拉移民激增以及有組織犯罪活動猖獗，也影響了當?shù)卣胃窬帧１M管成因復(fù)雜，但將非法移民與不安全聯(lián)系起來的看法在政治上產(chǎn)生了巨大影響。將于 3 月 11 日就職的當選總統(tǒng)何塞?安東尼奧?卡斯特在競選期間主張加強邊境管控和更嚴厲的治安政策，使安全成為智利政治轉(zhuǎn)向的核心議題。
卡斯特還釋放出礦業(yè)政策將調(diào)整的信號。他將礦業(yè)部與經(jīng)濟部合并為一個部門，并任命沒有礦業(yè)背景的農(nóng)學(xué)家丹尼爾?馬斯擔任負責人。在礦業(yè)支撐經(jīng)濟增長、就業(yè)和出口收入的智利，此舉引發(fā)了部分行業(yè)人士的不安。
基準礦業(yè)情報銅分析師卡洛斯?皮涅羅表示，部門合并或能提升協(xié)調(diào)效率，但也可能稀釋專業(yè)礦業(yè)能力?！暗V業(yè)有其特殊挑戰(zhàn)，尤其是資源的不可再生性，” 他說，“如果這套模式要奏效，決策過程必須有專業(yè)人士參與。”
智利礦業(yè)商會則提出更尖銳的批評。商會主席曼努埃爾?維埃拉表示：“盡管礦業(yè)是國家支柱、為公共財政貢獻最多，但如今卻被當作二等行業(yè)對待?！?br> 維埃拉稱，商會更希望設(shè)立專職礦業(yè)部長，并指出此前將礦業(yè)歸入綜合經(jīng)濟部門的經(jīng)歷 “效果并不理想”。他認為，雖然行業(yè)成熟不會帶來治理風(fēng)險，但礦業(yè)成功依賴基于技術(shù)的公共政策，而非政治決策。
馬斯接手的這一行業(yè)預(yù)計從現(xiàn)在到 2034 年將吸引約 1050 億美元投資，同時還面臨審批和環(huán)境評估框架改革，企業(yè)稱這些流程拖慢了審批速度并推高了成本。
《礦業(yè)已死，地緣礦業(yè)萬歲》一書的作者愛德華多?薩馬尼略和瑪爾塔?里維拉表示，在主要經(jīng)濟體將關(guān)鍵礦產(chǎn)置于產(chǎn)業(yè)和安全戰(zhàn)略核心之際，部門合并釋放出重要的制度信號。
盡管中國在智利銅礦的持股有限，但北京通過貿(mào)易、融資和設(shè)備供應(yīng)保持影響力。與此同時，美國貿(mào)易政策以及《通脹削減法案》相關(guān)投資旨在將智利更牢固地納入盟友供應(yīng)鏈體系。
從地緣礦業(yè)角度看，兩人認為，此舉要么讓礦業(yè)更深度融入產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易和創(chuàng)新，使智利與美國主導(dǎo)的再工業(yè)化方向保持一致；要么因淪為大部門下的普通板塊而被削弱。
他們認為，智利的機遇在于不再將銅和鋰僅視為開采收入來源，而是打造與盟友市場綁定的完整價值鏈。合并最終會強化還是削弱智利地位，取決于政治意愿、技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)力和長期戰(zhàn)略清晰度。
礦產(chǎn)雄心遭遇執(zhí)行風(fēng)險
即將卸任的總統(tǒng)加夫列爾?博里奇政府在最后幾周發(fā)布了智利首份關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，進一步影響了政策討論。該戰(zhàn)略旨在將智利定位為不僅供應(yīng)銅和鋰，還供應(yīng)其他 14 種對能源轉(zhuǎn)型和供應(yīng)鏈韌性至關(guān)重要的礦產(chǎn)的國家。
除銅和鋰外，清單還包括鉬、鈷、稀土、銻、金、銀、鐵礦石和硼，以減少智利歷史上對單一商品的過度依賴。
維埃拉表示，多元化并非可選?！皫缀跬耆蕾囥~會讓國家面臨周期波動和不確定性，” 他說，銅約占 GDP 的 11%–12%，若計入經(jīng)濟影響和乘數(shù)效應(yīng)則超過 20%。他表示，至少到 2035 年，銅仍將是經(jīng)濟支柱，但鋰、金、鉬、錸和稀土等礦產(chǎn)必須幫助降低長期風(fēng)險。
皮涅羅稱，智利礦業(yè)基礎(chǔ)比普遍認為的更廣泛，包括鉬、錸、鋰、碘、硝酸鹽以及黃金產(chǎn)量回升。他補充說，北鹽沼等項目可能使全國黃金產(chǎn)量提升約 25%。
該戰(zhàn)略根據(jù)智利在全球市場的現(xiàn)有地位對礦產(chǎn)進行分類，銅、鋰、鉬、錸為第一梯隊，鈷、稀土、硒、碲等為長期選項。
維埃拉認為，智利的挑戰(zhàn)不在地質(zhì)，而在政策。“資源是存在的，” 他說，“缺少的是鼓勵勘探、投資和生產(chǎn)的促進與發(fā)展計劃?！?br> 其他人士則持謹慎態(tài)度。莫拉萊斯 - 貝薩律師事務(wù)所合伙人、礦業(yè)部咨詢委員會主席丹尼爾?溫斯坦表示，該戰(zhàn)略提供了框架，但本身不會改變投資環(huán)境。
“被詛咒的” 審批體系
礦物咨詢集團主任何塞?卡貝略表示，關(guān)鍵礦產(chǎn)計劃缺乏具體短期措施?！拔募袥]有任何內(nèi)容明確提振智利這些礦產(chǎn)的生產(chǎn)，” 他指出缺乏推進前期項目的明確決策。
維埃拉也表達了類似擔憂，稱若無勘探激勵和更快審批，智利可能錯過本輪價格周期。他將審批體系形容為 “被詛咒的”，一個項目可能需要數(shù)年時間、取得超過 500 項審批才能落地。
薩馬尼略和里維拉認為，多元化不應(yīng)只是增加礦產(chǎn)種類，而應(yīng)明確智利在西方新興關(guān)鍵礦產(chǎn)價值鏈中的定位。
貿(mào)易數(shù)據(jù)顯示，智利仍以銅精礦形式出口大部分銅，高度依賴中國，只有少量精煉銅流向美國及其他盟友市場。
他們認為，戰(zhàn)略機遇在于逐步轉(zhuǎn)向更高附加值的精煉產(chǎn)品、中游加工和高端服務(wù)，以銅和鋰為支點，吸引符合美國及盟友產(chǎn)業(yè)政策的投資。智利不應(yīng)過度依賴精礦出口，而應(yīng)重新平衡，更深度融入北美價值鏈。
銅業(yè)主導(dǎo)地位與日益加劇的約束
智利仍是全球遙遙領(lǐng)先的最大銅生產(chǎn)國，約占全球礦山產(chǎn)量的四分之一。但品位下降、礦床老化和監(jiān)管日趨復(fù)雜正在限制增長。
這種壓力體現(xiàn)在產(chǎn)量上：2025 年銅產(chǎn)量同比逐月下降。智利銅業(yè)委員會官方數(shù)據(jù)顯示，去年銅產(chǎn)量較 2024 年下降 2%。
“礦床越來越深、品位越來越低，” 皮涅羅說，這使智利相比剛果（金）等地區(qū)競爭力下降，后者高品位礦石支持更低成本。
行業(yè)組織希望卡斯特政府采取更有利于增長的立場，利好礦業(yè)，但他們警告稱，實質(zhì)性增產(chǎn)仍需時間。
他們還預(yù)計政府將加強對北部礦區(qū)的介入，如安托法加斯塔和塔拉帕卡。這些地區(qū)非法移民流動明顯，加劇了銅鋰核心產(chǎn)區(qū)的安全擔憂。商業(yè)團體呼吁加強邊境管控和物流通道保護。分析師表示，盡管核心礦業(yè)崗位專業(yè)性強，但更嚴格的移民規(guī)則可能影響配套行業(yè)的本地勞動力市場。
在區(qū)域壓力背景下，行業(yè)領(lǐng)袖也關(guān)注產(chǎn)量和長期競爭力。維埃拉稱，智利 “有義務(wù)” 年產(chǎn)精銅超過 600 萬噸，但強調(diào)增長必須伴隨工業(yè)化帶來的更高附加值?！拔磥碓谟谝匀蛞曇肮I(yè)化銅和鋰，” 他說。
盡管卡斯特團隊提出一兩年內(nèi)將礦業(yè)產(chǎn)量提升至多 20%，但委員會執(zhí)行主席華金?比利亞里諾表示，更現(xiàn)實的情況是，若審批效率提升且投資持續(xù)，智利項目儲備未來十年可將銅產(chǎn)量提升至 700 萬噸左右。
風(fēng)險情報公司維瑞斯?Maplecroft 美洲分析師馬里亞諾?馬查多表示，20% 目標是政治信號，而非實際時間表?！八鼈鬟_的是緊迫性，而非立即改變，” 他說，智利的約束來自資產(chǎn)成熟和周期過長。
馬查多援引智利銅業(yè)委員會預(yù)測稱，產(chǎn)量將在本世紀中期見頂，到 2034 年逐步回落至約 440 萬噸?！拔覀冾A(yù)計行業(yè)會淡化頭條新聞，關(guān)注卡斯特早期能做出哪些改變，包括加快審批決策、減少程序暫停，” 他說。
薩馬尼略和里維拉認為，在資本流動日益受地緣政治影響的世界中，智利基本面依然強勁。他們指出，美國及盟友國家的大量公共和私人資金正投向關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，包括儲備、貸款和股權(quán)工具。他們認為，智利要與其他地區(qū)和高增長行業(yè)競爭，必須縮短并明確審批時限。
他們表示，若智利希望在新關(guān)鍵礦產(chǎn)體系下獲得更大份額資金，長周期銅鋰項目需要可預(yù)測規(guī)則和國家層面的效率。
更廣泛而言，國家轉(zhuǎn)向強硬治安議程影響了監(jiān)管確定性和國家權(quán)威的觀感。對外國銅鋰投資者而言，這一趨勢直接影響風(fēng)險評估，即便移民本身與生產(chǎn)無關(guān)。
鋰：成本優(yōu)勢與政策不確定性
智利仍是全球第二大鋰生產(chǎn)國，但市場份額被增長更快的競爭對手奪走。2023 年公布的國家鋰戰(zhàn)略強化了政府參與，并重塑了項目開發(fā)路徑。
皮涅羅表示，智利成本優(yōu)勢依然顯著，阿塔卡馬鹽沼是全球成本最低的鋰鹵水資源之一。
維埃拉認為，該國鋰業(yè)的主導(dǎo)地位喪失源于政治而非地質(zhì)。他補充說，《礦業(yè)法》限制鋰資源歸國家所有，盡管儲量優(yōu)質(zhì)，卻抑制了私人投資。
馬查多表示，投資者對鋰的信心更多取決于運營穩(wěn)定性，而非簽署協(xié)議?！昂瀰f(xié)議很容易，穩(wěn)定的運營許可更難，” 他說，投資者仍將政治和社會約束計入風(fēng)險定價。
盡管最高法院支持智利國家銅業(yè)公司與 SQM 協(xié)議，消除了一項法律挑戰(zhàn)，但他指出，投資者仍將政治和社會約束計入定價?！叭绻抢芴峁┙?jīng)得起社會監(jiān)督和選舉周期考驗的穩(wěn)定運營模式，其優(yōu)勢才有意義，” 他說。
維埃拉表示，若取消限制并采用親投資框架，智利未來十年有望重新成為全球第一或第二大鋰生產(chǎn)國。他稱智利國家銅業(yè)公司與 SQM 的合資項目新安迪諾鋰業(yè)、高安第斯鹽沼等為積極進展，但全國 40 多個鹽沼仍有巨大潛力。
此外還有智利國家銅業(yè)公司與力拓在馬里昆加的鋰合作項目，仍在等待智利和中國監(jiān)管機構(gòu)的反壟斷審批，之后才能推進并簽署股東協(xié)議。
可信度考驗
隨著卡斯特政府準備就職，智利礦業(yè)站在十字路口。銅、鋰等關(guān)鍵礦產(chǎn)需求持續(xù)上升，但投資者關(guān)注政治現(xiàn)實、監(jiān)管改革及其執(zhí)行能否一致。
對智利礦業(yè)商會而言，核心問題是可信度。維埃拉稱，智利必須加強勘探激勵、現(xiàn)代化冶煉產(chǎn)能，將礦業(yè)定位為發(fā)展的戰(zhàn)略驅(qū)動力，而非財政后備。
他補充說，新任經(jīng)濟和礦業(yè)部長可發(fā)揮關(guān)鍵作用。“15 年多來，智利沒有啟動任何新增銅產(chǎn)量的新項目，僅有的舉措是替換枯竭儲量，” 維埃拉說，“國家需要全國性勘探政策…… 沒有新發(fā)現(xiàn)，我們將落后。”
對馬查多而言，可信度取決于執(zhí)行能力，而非言辭。他表示，最明確的信號是建立提升生產(chǎn)力和人才的執(zhí)行框架，將礦業(yè)定位為現(xiàn)代化出口平臺。他指出，關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略呼吁改革課程、新設(shè)專業(yè)、加強行業(yè)、學(xué)界和公共部門之間的融合。
這一重點與智利更廣泛的競爭力診斷一致，凸顯技能與勞動力市場需求長期不匹配。馬查多指出，礦業(yè)勞動力已結(jié)構(gòu)性緊張，且越來越依賴外包。
“強有力的人力資本開發(fā)計劃不是附加項，而是降低資本支出風(fēng)險的必要條件，” 他說。
在地緣政治日益凸顯的礦產(chǎn)市場中，智利的挑戰(zhàn)不再只是資源規(guī)模，而是能否可靠地將優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為持續(xù)供應(yīng)。
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